流轉形式

集體建設用地的流轉形式主要包括以下幾種: (1)農村集體經(jīng)濟組織直接轉讓、出租土地使用權; (2)農村房屋產(chǎn)權人轉讓、出租房產(chǎn)時(shí)，連帶轉讓、出租土地使用權; (3)鄉村企業(yè)的兼并、改制過(guò)程中涉及集體土地轉讓、出租; (4)農村集體經(jīng)濟組織以土地使用權作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等形式新辦企業(yè); (5)村集體經(jīng)濟組織以土使用權合作的方式開(kāi)發(fā)項目; (6)經(jīng)征用、補辦為國有土地并輸轉讓、出租; (7)由于企業(yè)破產(chǎn)清算或債權債務(wù)因素，經(jīng)司法裁定發(fā)生流轉。推行集體建設用地流轉，有利于農村經(jīng)濟改革的深化，有利于農村土地法律制度的完善。

集體建設用地是指鄉（鎮）村建設用地，鄉（鎮）村建設用地是指鄉（鎮）村集體經(jīng)濟組織和農村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項非農業(yè)建設所使用的土地。主要包括：鄉（鎮）村公益事業(yè)用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。

集體建設用地流轉，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以在市場(chǎng)上像商品一樣買(mǎi)賣(mài)，但不能用于商品房開(kāi)發(fā)——

天誠國土

現存問(wèn)題

以往，由于農民沒(méi)有土地所有權，在缺乏民主監督的情況下，地方政府可以種種理由，取消農民的土地使用權，或重新分配，或將土地另行承包給他人，或將土地出售中飽私囊，等等。

在當前建設社會(huì )主義新農村的背景下，對土地的需求會(huì )大大增加，從而有可能掀起新一輪大規模的土地征用潮。在這中間，不可避免地，會(huì )有人打著(zhù)新農村建設的旗號，利用修水渠、道路，拆舊房建新房，或者合并村莊的機會(huì )，“名正言順”地占用土地。甚至侵占耕地或者將農村集體土地低價(jià)甚至無(wú)償征占的情況也無(wú)可避免。

所以要在全國推廣和貫徹實(shí)施集體土地入市流轉，還需出臺一系列配套措施，比如，怎樣確定集體土地的基準地價(jià)、農民的社會(huì )保障體系如何建立、如何處理農地入市與耕地保護的關(guān)系，如何從制度上確保農地入市經(jīng)絕大多數農民同意，等等。對于這些問(wèn)題，都需要在進(jìn)一步的探索中找出恰當的解決辦法，完善相關(guān)配套法規。

就未來(lái)而言，農村集體建設用地入市流轉，中國應該建立城鄉統一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續按照土地的所有制不同來(lái)制定土地管理政策。而農村集體土地直接入市將能使得土地市場(chǎng)的“城鄉分割”態(tài)勢被打破，不僅如此，合法的土地使用權流轉有利于降低土地交易中的腐敗機會(huì )，增進(jìn)農民福祉。因此，它是值得我們期待的。

政策導向

全會(huì )《決定》：允許農村集體建設用地入市

中共十八屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》?！稕Q定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關(guān)系，讓廣大農民平等參與現代化進(jìn)程、共同分享現代化成果。

堅持家庭經(jīng)營(yíng)在農業(yè)中的基礎性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng )新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權。穩定農村土地承包關(guān)系并保持長(cháng)久不變，鼓勵承包經(jīng)營(yíng)權在公開(kāi)市場(chǎng)上向專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規模經(jīng)營(yíng)。

加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴格控制特大城市人口規模。把進(jìn)城落戶(hù)農民完全納入城鎮住房和社會(huì )保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制，合理提高個(gè)人收益。即允許集體土地與國有土地同等入市。

產(chǎn)權調整

“要把產(chǎn)權和建設用地分開(kāi)來(lái)看，權是權，物是物?，F在的情況，集體建設用地和宅基地使用權就是分開(kāi)的，這是沒(méi)有問(wèn)題的。宅基地使用權就是不能流轉，這是沒(méi)有問(wèn)題的，這個(gè)法律制度本身沒(méi)有錯。但是，這并不意味著(zhù)宅基地和集體建設用地不能入市、不能流轉。集體建設用地的使用權和宅基地的使用權要進(jìn)入市場(chǎng)，就必須要在產(chǎn)權上實(shí)現集體建設用地使用權升級，升級為出讓土地使用權。國有土地調整的就是國有土地出讓使用權。將來(lái)在法律上也應設立一種集體建設用地土地出讓使用權，所有權是集體自己的，但是使用權不是自己的。在所有權問(wèn)題上，中央明確提出了要堅持集體所有權不變，這是改革的底線(xiàn)，意味著(zhù)可以入市，但不要去調整所有權。今后要改革試點(diǎn)的話(huà)，明確了可以搞的，意味著(zhù)將來(lái)集體建設用地會(huì )出現集體土地的出讓權和收益權。從產(chǎn)權改革的角度來(lái)說(shuō)，所有權可以不一樣，但是使用權上應并軌?！睏钤诿髡f(shuō)

配套改革

集體建設用地使用權流轉制度的建立是一項系統工程，涉及集體土地所有權實(shí)現形式等一系列制度的改革，需要一項一項抓落實(shí)，一點(diǎn)一滴去完善。

（1）完善農村土地產(chǎn)權體系

明晰的產(chǎn)權界定是進(jìn)行市場(chǎng)交易的基礎性條件。當前集體土地所有權和集體建設用地使用權的界定不清、權利設置不完整以及權利內容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使設定權利。因此，依法明確集體土地的所有權和建設用地使用權主體及權能也就成為了集體建設用地使用權流轉制度的基礎。農村集體土地所有權證書(shū)，是保障產(chǎn)權主體產(chǎn)權和利益的憑證。因此，我們可以借鑒蘇州等地試點(diǎn)的經(jīng)驗，切實(shí)加快農村集體土地所有權登記發(fā)證步伐。通過(guò)發(fā)證工作，明確土地所有權的主體，增強農民對土地財產(chǎn)權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農村集體建設用地的“公開(kāi)、公平、公正”流轉。同時(shí)要加強集體土地使用權登記工作和信息公開(kāi)制度建設。

（2）完善價(jià)格形成機制

在集體建設用地流轉前對資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估，一方面可以為集體土地市場(chǎng)的建立和發(fā)展提供地價(jià)標準和宏觀(guān)導向；另一方面也是實(shí)現地產(chǎn)公平交易、合理征收土地稅費的基礎。當前集體土地市場(chǎng)正處于蕷步階段，有意識的根據當前國有土地流轉市場(chǎng)的經(jīng)驗，為集體建設用地流轉市場(chǎng)價(jià)格形成機制的建立創(chuàng )造條件是當前準備工作必不可少的內容，同時(shí)也是建立城鄉統一的土地市場(chǎng)的必然要求。因此，要在總結現有估價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，建立與當前國有建設用地定級估價(jià)技術(shù)規范與規程相適應的估價(jià)規則體系，為城鄉統一的土地市場(chǎng)的建立構建基礎。集體建設用地流轉時(shí)，應由具備資質(zhì)的地價(jià)評估機構進(jìn)行評估確定。對于不同的集體建設用地流轉方式應區別對待。

（3）加強土地用途管制與利用規劃

土地用途管制是為了保護土地資源和耕地，國家以管理者身份對土地采取保護性措施而行使的一項管理職能。但農村集體建設用地由于點(diǎn)多面廣，土地管理部門(mén)往往無(wú)力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現象普遍存在。所以嚴格控制新增建設用地的總量因市場(chǎng)的開(kāi)放而驟增無(wú)疑是需要解決的首要問(wèn)題。這就需要我們土地管理部門(mén)在搞好產(chǎn)權發(fā)證工作的同時(shí)，必須強化土地利用規劃的作用和地位，發(fā)揮規劃在管理中的基礎性作用。在科學(xué)規劃的引導下，配合用途管制制度的實(shí)施，嚴格控制農用地轉非農建設的數量和速度，確保耕地保護工作的落實(shí)。

（4）改革完善集體建設用地流轉市場(chǎng)監管體系

在這方面，一是要建立完善城鄉一體化的建設用地招、拍、掛制度，集體建設用地凡是用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè )和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地的，一律以招拍掛方式出讓或租賃；二是要建立完善土地交易許可管制制度，對集體建設用地流轉市場(chǎng)準入要堅持維護農村穩定的原則，防止農村集體組織負責人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農村集體土地資產(chǎn)，要求在辦理集體建設用地流轉前必須由土地所有權單位召開(kāi)村民代表大會(huì )或股東代表大會(huì )，經(jīng)2/3以上代表同意并形成決議后，方可辦理。三是對各類(lèi)違法違規形成的集體建設用地要進(jìn)行清理和處理，嚴格限定集體建設用地流轉的條件。只有符合土地利用規劃、用地性質(zhì)合法、用地手續齊全、不存在權屬爭議的集體建設用地，才能經(jīng)交易許可后依法流轉。不符合條件的違法違規用地、用地手續不全的用地、不符合規劃的用地等，在進(jìn)行處理前一概不準流轉。

除此之外，還需要農村經(jīng)管部門(mén)積極配合對集體建設用地流轉收益的合法、合理使用進(jìn)行監督，民政部門(mén)要進(jìn)一步強化和推進(jìn)農村村務(wù)公開(kāi)、財務(wù)公開(kāi)等。農村集體建設用地流轉是一項系統工程，必須調動(dòng)各方面的力量，正確引導，嚴格規范，才能促使其依法流轉，為農村經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供強有力的發(fā)展后勁。