歷史發(fā)展

清朝入關(guān)之后，議政王大臣會(huì )議權力仍然非常大。同時(shí)在內閣大臣中，南方與北方士大夫的黨派之爭仍然延續，黨爭與滿(mǎn)洲貴族內部矛盾糾纏在一起。為了加強皇權，康熙帝于康熙十六年（1677年）設立南書(shū)房，康熙帝在翰林等官員中，“擇詞臣才品兼優(yōu)者”入值，稱(chēng)“南書(shū)房行走”。入值者主要陪伴皇帝賦詩(shī)撰文，寫(xiě)字作畫(huà)，有時(shí)還秉承皇帝的意旨起草詔令，“撰述諭旨”。由于南書(shū)房“非崇班貴檁、上所親信者不得入”，所以它完全是由皇帝嚴密控制的一個(gè)核心機要機構，隨時(shí)承旨出詔行令，這使南書(shū)房“權勢日崇”。

南書(shū)房地位的提高，是康熙帝削弱議政王大臣會(huì )議權力，同時(shí)將外朝內閣的某些職能移歸內廷，實(shí)施高度集權的重要步驟?？滴醯塾H政以后，朝廷的權力一則受議政王大臣會(huì )議的限制，國家大事需經(jīng)過(guò)議政王大臣會(huì )議，而這些滿(mǎn)洲王公貴族地位較高，有時(shí)與皇帝意見(jiàn)發(fā)生矛盾，皇帝也不得不收回成命；二則內閣在名義上仍是國家最高政務(wù)機構，控制著(zhù)外朝的權力，康熙帝為了把國家大權嚴密地控制在自己手中，決定以南書(shū)房為核心，逐步形成權力中心。

設立軍機處的雍正帝

雍正朝的軍機大臣，不過(guò)是傳旨辦事，對制定政策起的作用不大。雍正帝創(chuàng )立軍機處，把它和奏折制度相結合，即以朱批諭旨答復臣下奏折，召見(jiàn)軍機大臣授以政事機宜，天下庶務(wù)總歸他一人處理。

雍正十三年（1735年）雍正帝駕崩，乾隆帝繼位，十月，罷軍機處，改設“總理事務(wù)處”。但不久又因實(shí)際需要而于乾隆二年（1737年）十一月將軍機處重新恢復，并在原來(lái)的基礎上進(jìn)一步增大了權力。軍機處重建之后，乾隆帝擴大了軍機大臣人數，任命鄂爾泰、張廷玉、訥親、海望、納延泰、班第等六人為軍機大臣，軍機章京也由原來(lái)的十人擴充至十六人，滿(mǎn)漢各半。此后，隨著(zhù)其權力的加大和處理事務(wù)的增多，人數相應又有所增加。在對人員編制不斷充實(shí)的同時(shí)，軍機處處理事務(wù)也日益增多，權力愈加擴大，各項制度也不斷趨于健全。

乾隆帝

軍機處唯一的一次尾大不掉，是在和珅擔任領(lǐng)班時(shí)期。和珅掌權后，身兼軍機大臣和御前大臣，打破了制衡的框架，要求“凡有奏折令具副本關(guān)會(huì )軍機處”。如此以來(lái)，在制度設計上，就令軍機處的地位大大提高，不僅參與決策，還實(shí)際掌控了信息渠道，皇帝被操縱的風(fēng)險大大增加。

嘉慶帝在翦除和珅后，立即廢除此條。此外，嘉慶帝還多次刻意地挫壓朝臣中尊崇軍機處的風(fēng)氣，并否決了一位官員提出的在奏折內將軍機處抬寫(xiě)以示尊重的建議。嘉慶帝對于軍機處的一連串打壓，主要是基于對和珅專(zhuān)權的撥亂反正，他本人對于軍機處的作用并不否定。在嘉慶時(shí)期，軍機處被提高到了“平章軍國重事”的宰輔地位。并且在制度的多方約束下，軍機處的確在成為一只有力的臂膀的同時(shí)，并不傷及政權肌體。

道光帝時(shí)期，各處發(fā)往軍機處的奏折必須先經(jīng)皇帝之手之后，軍機大臣才能閱覽。道光三十年（1850年）咸豐帝繼承帝位后，奕訢被封為恭親王。不久他又進(jìn)入軍機處，咸豐帝又命他在內廷行走。咸豐十一年（1861年）成立總理各國事務(wù)衙門(mén)后，軍機處之決策權漸移。

晚清重要的軍機大臣恭親王奕?

光緒十年（1884年），中法戰爭失利，奕訢受到“言路交章論劾”。慈禧太后乘機將奕訢等軍機大臣全體罷黜，把他及其勢力從軍機處和總理衙門(mén)全部清洗出去。更換了醇親王奕譞、禮親王世鐸、慶親王奕劻等管理軍機處，史稱(chēng)“甲申易樞”。奕劻、奕譞、世鐸的行政能力遠不如奕訢，但是對慈禧太后惟命是從。所以，“甲申易樞”后，慈禧太后的權勢進(jìn)一步擴大，軍機處也變?yōu)榇褥蠼y治的工具。

宣統二年（1910年）九月，各省代表在資政院會(huì )議上提出要求頒布憲法、組織內閣、開(kāi)設議院等要求，而且奉天的代表要求第二年就召開(kāi)國會(huì )，并認為軍機大臣責任不明，要求設立責任內閣。

宣統三年（1911年）五月八日，清政府在立憲派國會(huì )請愿運動(dòng)的壓力下，實(shí)行所謂“責任內閣制”。下令裁撤舊設內閣及軍機處，成立由十三名國務(wù)大臣組成的新內閣，自此實(shí)行了180余年的軍機處被廢除。^[1]

主要職能

軍機處初設時(shí)，所掌僅限軍務(wù)?！肚迨犯濉ぼ姍C大臣年表序》說(shuō)：“初只承廟謨商戎略而已?！钡院笫聶嘀饾u擴大，軍國大計，罔不總攬。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不於內閣而於軍機處。其具體職掌有如下幾方面：

軍機處內景

二、辦理皇帝交議的大政，凡遇重要政事，皇帝不能裁決的，或交軍機處議奏，或密議，或交軍機處會(huì )同關(guān)系衙門(mén)議奏。如大學(xué)士史貽直未入軍機處，然在統一新疆戰爭中，乾隆每每與其商議，史載“公（史貽直）在政府，時(shí)從容承召對，移晷乃出，而公謹慎周詳，雖子弟不得與聞?！碧亟坏?，由軍機處查議其可否，密擬辦法上奏；會(huì )同議奏的，或由軍機處主稿，或由所會(huì )衙門(mén)主稿，臨時(shí)酌定。

三、某些重大案件，皇帝特交軍機大臣審理擬定，或由軍機大臣會(huì )同三法司審擬。軍機大臣可在軍機處提訊，也可使用刑訊。應刑訊時(shí)，選用內務(wù)府公所或于步軍統領(lǐng)衙門(mén)進(jìn)行。凡秋審案件，軍機大臣也參預。

四、重要文武官員之任免及各部尚書(shū)、侍郎、各省總督、巡撫、以至道、府、學(xué)政、關(guān)差、鹽政以及駐防將軍、都統、駐各邊疆地區之領(lǐng)隊大臣、辦事大臣等官員的補放，均由軍機大臣負責開(kāi)列應補人員名單，交皇帝選擇任用。遇科考，也由軍機大臣開(kāi)列主考、總裁名單，奏請皇帝選用。復試或殿試，軍機大臣負責核對試卷、檢查筆跡或任命閱卷官。

五、考查行軍之山川、道里與兵馬錢(qián)糧：凡有行軍，軍機處根據有關(guān)圖書(shū)，考查山川險要，道里遠近，如系邊遠地區，圖書(shū)中沒(méi)有記載的，要考查新舊檔案并加諮訪(fǎng)。應用的兵馬、錢(qián)糧，則由戶(hù)部、兵部、理藩院等衙門(mén)取簡(jiǎn)明確數備查。遇有皇帝查訊的問(wèn)題，即時(shí)呈遞。

軍機處起草的諭旨

內部機構

軍機處內部機構的設置未見(jiàn)記載，現存的軍機處檔案中，可見(jiàn)到它內部的分工是按職掌設

滿(mǎn)屋

漢屋

軍機處與內閣不同，它以行政簡(jiǎn)化為宗旨，滿(mǎn)文文書(shū)由滿(mǎn)人軍機章京，漢文由漢人軍機章京來(lái)處理。因此，軍機處的房屋分為滿(mǎn)屋、漢屋，分別處理日常的實(shí)際業(yè)務(wù)。

滿(mǎn)（漢）屋為其內部俗稱(chēng)，其對外行文時(shí)稱(chēng)滿(mǎn)（漢）軍機處，由滿(mǎn)、漢章京分別任事。其職掌除分辦滿(mǎn)漢文之諭旨和奏折外，滿(mǎn)屋掌在京旗營(yíng)及各省駐防和西北兩路軍營(yíng)官員的補放事務(wù)，負責內蒙古、外蒙古、藩部及喇嘛等朝貢時(shí)擬賞單，并掌管軍機處本身的事務(wù)性工作。

軍機處機構一覽表

乾隆朝著(zhù)名軍機大臣傅恒

軍機大臣的職掌可綜合為六個(gè)方面：負責皇帝下達諭旨的撰擬和參與官員上報之奏報文書(shū)的處理；凡國家之施政方略、軍事謀略以及官員的重要陳奏意見(jiàn)，或對官員的懲處、彈劾事件等等，皇帝批交軍機大臣議，或會(huì )同各有關(guān)衙門(mén)議，并著(zhù)提出處理意見(jiàn)，奏報皇帝裁奪；某些重大案件，皇帝專(zhuān)交軍機大臣審理定擬，或會(huì )同三法司審擬；文武官員上至大學(xué)士、各部尚書(shū)，各省總督、巡撫，以至道府、學(xué)政、關(guān)差，以及駐防將軍、都統，駐各邊疆地區的參贊、領(lǐng)隊、辦事大臣等的補放，均由軍機大臣開(kāi)列應補人員名單，呈皇帝擇用。遇科考，亦由軍機大臣開(kāi)列主考、總裁官名單及考試題目，請皇帝選用。復試、殿試，軍機大臣負責核對試卷、檢查筆跡或任閱卷官；軍機大臣常侍皇帝左右，以備顧問(wèn)；軍機大臣可奉皇帝之命，以“欽差”的身分，往各地檢查或處理政務(wù)，稽查各省、各部院之匯奏事件。此外，軍機大臣還兼任方略館的總裁，內書(shū)房管理大臣及總理各國事務(wù)衙門(mén)大臣。

和珅

在軍機處寄名之提鎮、道府、州縣，由軍機大臣開(kāi)單，更不必論。換言之，即文武大小各官之特旨簡(jiǎn)放者，皆由軍機大臣一手操縱。此外照例由軍機大臣專(zhuān)任之事有五項：（一）頒賞蒙古王公之事，（二）永遠加恩之事，（三）新正加恩之事，（四）匯繳各部署年終各省所繳朱批上諭之事，（五）秋審呈進(jìn)黃冊之事。此外由軍機大臣照例兼任者，則為方略館總裁。間有大獄，亦派軍機大臣會(huì )同刑部審問(wèn)。軍機大臣皆隨同前往，故西苑軍機處值廬在西苑門(mén)之北，圓明園、熙和園均有值廬，與隆宗門(mén)之值廬，同稱(chēng)為“軍機堂”。此外，考試命題，與夫臨時(shí)典禮，多由軍機大臣擬定。

軍機章京，俗稱(chēng)“小軍機”，亦稱(chēng)“司員”。初期，軍機章京無(wú)一定額數，由軍機大臣在內閣中書(shū)等官中選調。乾隆時(shí)改由內閣、六部、理藩院等衙門(mén)取用。嘉慶四年（1799年）始，定軍機章京分滿(mǎn)、漢各兩班，每班八人，共三十二人。各班設領(lǐng)班、幫領(lǐng)班章京各一員，由軍機大臣于章京中擇資深望重者任之。其后增設額外章京一二員，至光緒三十二年（1906年）確定漢軍機章京額數為二十人。^[3]

晚清軍機大臣李鴻章

軍機章京之職務(wù)，一為議旨呈由軍機大臣改定；二為每日折奏交內閣后，由章京鈔錄折底歸檔，三年繕修一次，保舉最優(yōu)；三為修方略時(shí)，兼充纂修。每日輪二人值班，惟領(lǐng)班不值。凡值班資格較深者，稱(chēng)為“老班公”，其次稱(chēng)為“小班公”。老班公掌諭折，小班公掌檔案及金鑰，所謂“隨手檔”者，即按日分地分時(shí)，摘錄事由，匯記收發(fā)諭折，俾經(jīng)過(guò)之事，一目了然。元旦日無(wú)事，則書(shū)“太平無(wú)事”四字於其日之下；有事，則書(shū)“太平有象”四字；萬(wàn)壽日，書(shū)“萬(wàn)壽無(wú)疆”四字，亦故事也。此外，軍機章京例派四人輪值總理各國事務(wù)衙門(mén)，因同光時(shí)外交關(guān)系重要，軍機大臣多兼總理大臣，欲使軍機處與總理衙門(mén)發(fā)生連鎖關(guān)系，故不得不以章京承值，每次派大員赴外省查案時(shí)，亦有調章京為隨員者。乾隆時(shí)，溫福、傅恒出征大小金川及緬甸，皆曾請派章京隨行。章京出軍機以后，各省督撫以其熟悉政情，往往延為上賓，如乾隆時(shí)史學(xué)家趙翼之入李侍堯幕，即其最著(zhù)者也。故論軍機處權能，章京位分雖低，隱握實(shí)權，勢耀煊赫，僅稍次于軍機大臣而已。

日常工作

主要特點(diǎn)

軍機處值房

軍機大臣既無(wú)品級，也無(wú)俸祿。軍機大臣之任命，并無(wú)制度上的規定可供遵循，完全出于皇帝的自由意志。軍機大臣的職務(wù)也沒(méi)有制度上的規定，一切都是皇帝臨時(shí)交辦的，所以軍機大臣只是承旨辦事而已?！爸还﹤魇隹樧?，而不能稍有贊畫(huà)于其間”，這些都說(shuō)明軍機處是皇帝中央集權的最好的工具。

軍機處的辦事效率很高。根據內閣制度，下屬官員有事題奏，或皇帝頒發(fā)詔旨，都是經(jīng)過(guò)層層機構，輾轉交送，常常要花費很多時(shí)間。軍機處則不然，一切均由大臣和章京通同辦理，皇帝有諭，隨時(shí)奉詔承辦，而且必須當日事當日畢。在通常情況下，軍機大臣每日早5點(diǎn)左右進(jìn)宮應召覲見(jiàn)皇帝，有時(shí)一天召見(jiàn)數次，主要是承受諭旨，然后回堂擬寫(xiě)。起先由大臣親自主稿，后來(lái)才改由章京起草，大臣擬定。經(jīng)皇帝認可后，按照諭旨的性質(zhì)分“明發(fā)上諭”和“廷寄上諭”兩種形式向下傳達。明發(fā)上諭指交內閣發(fā)抄，宣示天下。廷寄上諭因奏請而降旨，事屬機密，由軍機大臣直接密寄具奏人。廷寄需封入信函，交兵部加封，發(fā)驛馳遞，根據事情的緩急，或馬上飛遞，即日行300里，或400里，或500里，或600里加急，一律由軍機章京在封函上注明。封口及年月日處，加蓋“辦理軍機處”銀印。如遇特別機密緊要的密諭件，則由軍機大臣自行繕寫(xiě)封固，上寫(xiě)“軍機大臣密寄”。這一套廷寄制度，減少了很多中間環(huán)節，大大加快了辦事速度。^[2]

軍機處在清代初設階段，由于無(wú)保密制度。時(shí)有部院官以啟事畫(huà)稿為名，偵探消息傳播街市，目為新聞。造成清廷許多軍國要事的嚴重泄密，其后果是可想而知的。這嚴酷的教訓，使清代軍機處不得不對保密規制進(jìn)行強行規定。據清吳振棫《養吉齋叢錄》載：軍機處自清朝嘉慶以后其保密規制始嚴，規定凡軍機大臣只準在軍機處輸諭旨，部院稿案不準在軍機處輸，司員不準至軍機處啟事，軍機章京辦事處（章京系專(zhuān)職辦事官員）不許閑人窺視，王以下及文武大臣不準至軍機處與軍機大臣談?wù)?。至于通諭王公大臣之事，在乾清門(mén)階下傳述，不許在軍機處傳述。并命科道官一人輪日至隆宗門(mén)內糾察。與此同時(shí)，軍機處所收到的各類(lèi)奏折和皇帝朱批的諭旨，都有一整套嚴格的保密管理規定，每日奏折，于寅卯二時(shí)發(fā)下，由軍機章京分送各軍機大臣互閱。凡皇帝在奏折上批有“另有旨”、“即有旨”的奏折，由軍機處章京貯于專(zhuān)門(mén)的保密奏折，由軍機處章京貯于專(zhuān)門(mén)的保密黃匣中，交軍機大臣捧入請旨，然后由軍機大臣根據皇帝的旨意，命軍機章京起草諭旨，經(jīng)皇帝石朱筆改定后，交各部院速議速辦。為防止文件在傳遞過(guò)程中的失密，由軍機處將文件密封后交兵部捷報處遞往。

軍機處檔折件登錄卡片

清軍機處還實(shí)行了嚴格的歸檔保密規定，值日章京。凡所奉諭旨，所遞片單，均鈔釘成冊，按日遞添，月一換，謂之“清檔”。凡發(fā)交之折片，由內閣等處交還及匯存本處者，每日為一束，每半月為一包。均責成章京檢覆無(wú)訛，按季清檔，月折及各種存貯要件，收入柜中，值日者親手題封，謂之“封柜”。清軍機處還設有專(zhuān)門(mén)的檔案房，有專(zhuān)職的保密人員管理這些檔案，由此而使軍機處的保密工作做得非常之好，同時(shí)，為后代留下了許多難得的珍貴史料。

歷史地位

軍機處

軍機處成立后，議政王大臣會(huì )議于乾隆五十六年（1791年）被廢止，內閣變成只是辦理例行事務(wù)的機構，一切機密大政均歸于軍機處辦理。軍機處總攬軍、政大權二端，真正成為執政的最高國家機關(guān)。軍機大臣無(wú)日不被召見(jiàn)，無(wú)日不承命辦事，出沒(méi)于宮廷之間?；实坌袆?dòng)所到的地方，軍機大臣也無(wú)不隨從在側。但軍機處完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘書(shū)處。軍機處在權力上是執政的最高國家機關(guān)，而在形式上始終處于臨時(shí)機構的地位。

與內閣關(guān)系

雍正年間，自軍機處設立后，內閣地位雖高，但無(wú)實(shí)權，軍政大權均由軍機處掌握?；实鄣母黜椫匾獧C密指示，均由軍機大臣起草發(fā)出，一般性的中樞文件才通過(guò)內閣頒發(fā)出去。

軍機處的設置，取代了議政王參與議政的權力和內閣的“票擬批答”的職權，建立“廷寄”制度。此后，皇帝通過(guò)軍機處將機密諭旨直接寄給地方督撫，稱(chēng)為“廷寄”；各地督撫也將重大問(wèn)題直送軍機處轉皇帝審批，稱(chēng)為“奏折”，不再像過(guò)去經(jīng)過(guò)內閣奏報批答，也無(wú)需交議政王大臣會(huì )議議決?？梢?jiàn)，軍機處的創(chuàng )設，大大削弱了內閣之權，使之成為一個(gè)徒有虛銜，卻不得干預機務(wù)的經(jīng)辦例行公事的機關(guān)。隨著(zhù)許多機密大事、軍國要務(wù)都由軍機處辦理，“內閣宰輔，名存而已”。

與明制比較

軍機處位置

明代的內閣大學(xué)士以六部尚書(shū)和曾任經(jīng)筵講官的來(lái)兼任，他們的地位不算高。但內閣還算是國家的正式官署，成員是有品級的國家官員，其任免是有規章制度的。軍機處最初在編制上只是一個(gè)臨時(shí)機構，而非一個(gè)正式機構，其成員無(wú)品級，組成完全由皇帝任意安排。內閣大學(xué)士，還可以勉強稱(chēng)為國家大臣，而軍機大臣則只算是皇帝的私人秘書(shū)。隨著(zhù)后來(lái)的發(fā)展，成為事實(shí)上的正式機構。^[2]

明代還是在制度之下由皇帝來(lái)當宰相，宰相的職權由皇帝所兼。只是宰相做錯了，須負責?；实圩鲥e了，可以不負責。除這一區別以外，明代制度還是和過(guò)去大體相似的。清代就更超越了這一限度。唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒(méi)有宰相的章，就不成為詔書(shū)。清代行政反而成了私下的秘密，自然比尚有制度可循的內閣制又大大進(jìn)了一步。