成立背景

1907年6月30日，兩廣總督岑春煊給北京上了一道奏折，建議朝廷“盡快設立資政院以其為上議院之基礎，并以都察院代國會(huì )，以各省咨議局代議院”?，其中對于咨議局的設置職能，他認為“省城咨議局即各省之總議院”。岑春煊所設計的地方咨議局基本上屬于地方行政長(cháng)官——督撫控制的政策咨詢(xún)機構，但他首次提出了“省設咨議局”的主張，把民間輿論通過(guò)制度化的、合法化的、代議制的方式納入到制度中來(lái)，不但直接影響了此后咨議局的建立，也直接影響了清政府的系列相關(guān)政改決策。

1907年10月19日，清政府下詔，決定在各省設立咨議局，并籌建資政院。從這份中央文件規定的咨議局性質(zhì)、地位、作用及議員條件等內容來(lái)看，咨議局也并不是權力機構，而是一個(gè)“采取輿論之所”，所起的作用限制在“指陳通省利弊”、“籌計地方治安”、“為資政院儲材之階”(為準國會(huì )機構資政院進(jìn)行議員基礎和會(huì )議實(shí)踐準備)范圍，但在上諭中，也說(shuō)明了這種設置的必要性及最終的改革目標：“立憲政體，取決公論，中國上、下議院未能成立，亟宜設資政院，以立議院基礎。派溥論、孫家鼐為資政院總裁，妥擬院章……促各省速設諮議局，慎選公正明達官紳，由各屬合格紳民，公舉賢能為議員?！保ā肚迥┗I備立憲檔案史料》，第667頁(yè)。）

1908年，由于兩年多來(lái)革命暴力活動(dòng)不斷被鎮壓，革命黨人的活動(dòng)暫時(shí)沉寂下來(lái)。朝野立憲派人士充分利用了這個(gè)機會(huì )，向政府進(jìn)一步擺明自己的政治立場(chǎng)，表示愿意繼續與當局合作，但是需要滿(mǎn)足他們進(jìn)一步提出的政治條件，藉以緩解社會(huì )矛盾。

1908年7月22日，清政府批準頒布了憲政編查館（清政府為推行“預備立憲”而設置的專(zhuān)門(mén)機構。1907年由考察政治館改制而成，直接隸屬于軍機處）擬制的《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》?！陡魇∽勺h局章程》所規定的內容，與此前岑春煊的設想及1907年清政府命設咨議局的諭旨并不完全相同。新章程賦予咨議局的權力擴大了許多，有議決興革地方大政，監督地方財政和監督行政之權。這些職權已與正統憲政國家的地方議會(huì )已非常接近。但同時(shí)，咨議局的權力還要受到督撫的監督，但咨議局畢竟可以參與各項政策的議決。

在成立之前，地方團體推舉善講之士到各處宣講選舉的重要意義，“告以選舉之權利不可放棄，而對于有財產(chǎn)者更須明白解釋?zhuān)胁豢墒蛊湔`會(huì )派捐，致生疑阻?！币嗍箛酥獣裕骸斑x舉權者，權利也，非義務(wù)也。蓋士民多一選舉權，即多一權利?！保ā哆x舉權》，《時(shí)報》，1908年11月5日）

浙江咨議局籌辦所在一篇白話(huà)演說(shuō)稿中，清楚地說(shuō)明了財產(chǎn)權與咨議局選舉的利害關(guān)系：“叫有財產(chǎn)的人舉出議員，到省城咨議局里面議事，自然代你們有財產(chǎn)的人計算利益，從前苛派勒捐的事，就可不至再有了?！边@樣的宣傳，有利于讓選民了解、參與現代政治的運行規則，慎重行使選舉權，有助于在整個(gè)社會(huì )中營(yíng)造“富思想”、“精判斷”、“通法政”、“熟情弊”、“厚信用”的風(fēng)氣。

1909年10月14日，全國21省(新疆除外)咨議局同時(shí)開(kāi)會(huì )舉行選舉。新疆在給朝廷的奏議中提出本省條件實(shí)在有限，無(wú)法展開(kāi)選舉，要求延期緩辦。各省咨議局的建立標志著(zhù)中國地方民主化進(jìn)程得以在制度上正式開(kāi)啟。

在開(kāi)會(huì )選舉過(guò)程中，成員們也在爭取新的權利。各省咨議局獲到了立法議案權，還可以對外提出保護主權議案，這使得咨議局的立法機關(guān)和權力機關(guān)性質(zhì)更加濃厚，而不是被官府牢牢控制、隸屬于其的咨詢(xún)機關(guān)。

咨議局在運行過(guò)程中，多數議員在涉及國家尊嚴和主權問(wèn)題上，都能夠采取嚴正的愛(ài)國主義立場(chǎng)，表現了對民族利益的高度關(guān)注。福建的《禁售土地與外人》、廣東的《中葡劃界議案》、湖北的《請奏取消鐵路借款草約歸還商辦以保利權案》、山東的《保存山東利權二則案》等議案都是為了保衛領(lǐng)土主權不被外國人侵占而制定的。

機構簡(jiǎn)介

1908年出臺的《咨議局章程》

（1）議決本省應興應革事項

（2）議決本省財政預算與決算、公債

（3）制定、修改本省單行法規、章程

（4）接受本省民眾建議、陳情

（5）對本省行政機構實(shí)施有限的監察權。諮議局行使職責，始終處于督撫的監督控制之下，不具西方憲政體制中地方議會(huì )的性質(zhì)，又受到地方行政權力的多種干預，實(shí)際上諮議局不能行使依法應享有的權力。

清末制定的關(guān)于省級議事機構咨議局的組織權限和活動(dòng)原則的法規。該法規公布于光緒三十四年六月二十四日(1908年7月22日)，共12章62條。其主要內容有：

①規定咨議局的宗旨?！蹲勺h局章程》規定：“咨議局為各省采取輿論之地，以指陳通省利病，籌計地方治安為宗旨?！边@一宗旨說(shuō)明，咨議局是具有地方議會(huì )形式的機構。

②規定選舉人與被選舉人的資格?！蹲勺h局章程》雖然規定咨議局議員由各州縣選舉產(chǎn)生，但對選舉人和被選舉人的資格作出了性別、年齡、財產(chǎn)、學(xué)歷、職業(yè)等各方面的限制，從而使選舉權和被選舉權只能為地主、官僚和資產(chǎn)階級上層人士所享有，廣大勞動(dòng)人民和婦女被排斥在外。

③規定咨議局的組織和職權?！蹲勺h局章程》規定：各省設咨議局議員若干人(各省數額不等)，從中選出十分之二作為本省咨議局常駐議員；各省咨議局設議長(cháng)一人，總理全咨議局事務(wù)，設副議長(cháng)二人，協(xié)理全咨議局事物；咨議局有權議決本省應興應革事件、預算、決算、稅法、公債，有權選舉資政院議員。

④規定各省督撫同咨議局的關(guān)系?！蹲勺h局章程》規定：各省都撫對“咨議局之議案有裁奪施行之權”，對咨議局有監督、勒令停會(huì )和奏請解散之權”，但“本省都撫如有侵奪咨議局權限或違背法律等事，咨議局得呈請資政院該辦?！?/p>

選民情況

5000元資本以下者無(wú)選舉權與被選舉權

啟動(dòng)一場(chǎng)選舉的首要之務(wù)，即確定哪些人具有選舉權與被選舉權，哪些人沒(méi)有選舉權與被選舉權。1909年咨議局議員選舉的選民資格法律規范，依據的是上年制定的《咨議局章程》。按照章程規定，有下列資格之一者，擁有選舉咨議局議員的權利，即可以成為選民：

1、曾在本省地方辦理學(xué)務(wù)及其他公益事務(wù)滿(mǎn)三年以上著(zhù)有成績(jì)者；2、曾在本國或外國中學(xué)堂及與中學(xué)堂同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)的有文憑者；2、有舉貢生元以上之出身者；4、曾任實(shí)缺職官文七品武五品以上未被參革者；5、在本省地方有五千元以上之營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者；6、非本省籍男子年滿(mǎn)25歲，寄居在本省滿(mǎn)l0年以上，在寄居地方有一萬(wàn)元以上之營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者。

咨議局議員的候選人，必須是具備上述條件之一且年滿(mǎn)30歲的男性。

有下列情形之一者，則不得享有選舉權和被選舉權：

1、品行悖謬，營(yíng)私武斷者(指宗旨歧邪，于犯名教及訟棍土豪而言)；2、曾處監禁以上刑罰者；營(yíng)業(yè)不正當；3、失財產(chǎn)上之信用，被人控實(shí)，尚未清結者；4、吸食鴉片者；有心疾者(指有瘋狂癡呆等疾，精神已異常人者)；5、身家不清白者(指娼優(yōu)隸卒等賤業(yè)之人)；6、不識文義者。

按照這一章程，女性及無(wú)社會(huì )地位的窮人是沒(méi)有選舉與被選舉資格的。這誠然是巨大的缺陷。但考慮到時(shí)代背景——即便是在西方，女性與窮人的選舉與被選舉權，也是經(jīng)歷了漫長(cháng)的斗爭，才爭取來(lái)的——自也不應過(guò)分苛求照搬日本選舉章程的清廷。

但“五千元以上之營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)”這條紅線(xiàn)，畢竟將絕大多數的底層民眾的選舉權與被選舉權剝奪掉了。這種剝奪，既受到了西方當日民權政治在財產(chǎn)上的種種限制的影響，也與朝廷刻意重造“紳階層”為統治基礎的用意有關(guān)——維系傳統帝制中國穩定的，是“紳心”而不是“民心”。朝廷對選舉權與被選舉權條件的種種規定，處處透漏著(zhù)對“紳”的照顧和拉攏——“需辦理學(xué)務(wù)三年以上者”，照顧的是“學(xué)紳”；“辦理其他公益事務(wù)三年以上，有舉貢生員以上出身或曾任實(shí)缺職官文七品、武五品以上者”，照顧的是“士紳”；“在本地方有五千元以上的營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者”，照顧的是“商紳”；“在本國或外國中學(xué)堂及與中學(xué)堂同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)的有文憑者”，照顧的是“新知識分子”……

綜而言之，朝廷雖然在九年預備立憲的進(jìn)程設計中，多次提及“民眾”，但這份《咨議局章程》，卻很顯然，僅僅旨在重塑“朝廷”與“紳”的親密關(guān)系。這也正是晚清立憲運動(dòng)最致命的所在——按照憲政理念，朝廷應該放棄以“紳階層”為統治基礎，轉而以全體國民為統治基礎；“咨議局”選舉旨在鍛煉國民參政議政的能力，具體操作過(guò)程中卻又被強大的歷史慣性拖著(zhù)走，妄圖重塑“紳階層”為統治基礎。最后，其言與其行背道而馳。

平均不到總人口的0.4%

章程出來(lái)之后，各省陸續開(kāi)始做選民資格調查。調查的結果，各省選民與各省人口之間的比例，如下圖所示，可謂相當之低：

各省選民與人口比例（引自張朋園《中國民主政治的困境：1909-1949——晚清以來(lái)歷屆議會(huì )選舉述論》）

廣東咨議局舊址

廣東諮議局成立的第一年，議員們在為地方興利除弊、彈劾官吏、審核政府參政收支等方面，積極參政，提議案，論改革。但當一個(gè)涉及政府財政收入和部分議員個(gè)人利益的禁賭議案被抬上桌面時(shí)，清政府設置諮議局的虛偽性便暴露出來(lái)。事實(shí)上，僅僅活動(dòng)了兩年，廣東咨議局便陷入癱瘓狀態(tài)。清政府成立咨議局的初衷，只是為了鞏固封建統治，因此對諮議局的職權范圍有所鉗制。表面上，規定諮議局可以議決本省“應興應革”、“預決算”、“稅法及公債”、“義務(wù)之增加”、“權利之存廢”、“單行章程細則之增刪修改”、“公斷和解自治會(huì )之爭議”、“收受陳請建議”等11件事項，但是卻把各項議事主持、采納和裁奪權歸在督撫。造成諮議局實(shí)際上的有名無(wú)實(shí)，它只是在清政府地方行政長(cháng)官?lài)烂鼙O控下的點(diǎn)綴門(mén)面的機關(guān)。辛亥革命后，隨著(zhù)清政府的覆亡，諮議局的活動(dòng)退出了歷史舞臺。諮議局舊址位于中山三路廣州起義烈士陵園內?，F僅存主樓及石橋、荷花池。

諮議局的整體結構很別致，3500平方米的規模，主樓是一座兩層高的仿古羅馬式的白色議會(huì )大樓，頂著(zhù)一個(gè)半球形的大屋頂，門(mén)前有8條敦實(shí)的羅馬柱環(huán)列。本來(lái)，在主樓的東西兩側，還有稍矮一些的附樓兩座，只可惜后來(lái)被毀，只有孤零零的主樓留存至今。諮議局的建筑方位為坐北向南，自南至北有中式大門(mén)（已毀），石砌荷池拱橋，主樓仿西方古羅馬式的議會(huì )大樓形式，主樓兩層，前圓后方，大廳屋頂為半球形，大門(mén)口入口在1948年改建為羅馬式的4條大圓柱，氣勢軒昂。

評價(jià)

在給朝廷的奏折里，憲政編查館如此解釋咨議局的身份和作用：

“諮議局之設，

為地方自治與中央集權之樞紐

所謂民權者，不過(guò)言之權而非行之權也。議政之權雖在議院，而行政之權仍在政府。

、

按朝廷的理解，所謂“民權”，不過(guò)是允許部分“民眾”針對朝政發(fā)牢騷而已，至于朝政做什么，怎么做，仍然要“中央集權”，仍然必須是朝廷說(shuō)了算。在朝廷眼里，“議院”，與帝制時(shí)代的“御史臺”沒(méi)什么區別；“議員”，與帝制時(shí)代的“御史”也沒(méi)什么區別。所以，咨議局可以代表“民意”，但必須代表朝廷能夠控制的“民意”；所以，才會(huì )有“五千元資本”的選民資格紅線(xiàn)，才會(huì )有選民比例不足人口總數的0.4%。

朝廷希望維系帝制專(zhuān)權，不想改變政體，所以憲政編查館的奏折里屢屢拿“普魯士、日本憲法”作例證；各省咨議局精英們所希望的，卻是實(shí)實(shí)在在的虛君立憲，譬如，山西咨議局議長(cháng)梁善濟在本省咨議局開(kāi)幕詞中，“對

英國的議會(huì )政治