概念由來(lái)

零基預算的思想源于1952 年，美國人維恩·劉易斯在他的一篇文章《預算編制理論新解》中提出了一個(gè)預算編制中的新論點(diǎn)。

即在編制公共支出預算時(shí)，^[1]根據什么標準或方法來(lái)確定把一定數額的資金分配給部門(mén)A，而不是分配給部門(mén)B，分配給部門(mén)A 而不分配給部門(mén)B 可能產(chǎn)生什么不一樣的結果。他認為只有通過(guò)“非傳統的編制方法”才能解決這一問(wèn)題。而這種“非傳統的編制方法”就是后來(lái)形成的零基預算編制法。

發(fā)展歷史

20 世紀60 年代，美國聯(lián)邦政府農業(yè)部曾試圖在本部門(mén)試行零基預算，但最終無(wú)果而終。

1970 年，美國得克薩斯儀器公司人事研究部門(mén)在部門(mén)預算編制中成功地利用了零基預算編制方法，此后該公司的所有部門(mén)在編制預算時(shí)都成功采用了零基預算。隨后，零基預算便先在美國的私營(yíng)企業(yè)界廣泛推廣。不久美國聯(lián)邦政府決定在公共部門(mén)全面使用零基預算，佐治亞州成為美國第一個(gè)采用零基預算編制法的州政府。

1979 年卡特當選美國總統，在聯(lián)邦政府全面推行按零基預算方式來(lái)編制公共部門(mén)預算，許多州政府紛紛效法，零基預算編制法異軍突起，在美國迅速傳播開(kāi)來(lái)。之后, 世界其他一些國家的政府也陸續采用。

零基預算在20 世紀80 年代后期出現下降趨勢，1993 年，美國國會(huì )頒布了《政府績(jì)效與結果法案》,開(kāi)始全面采用新的^[2]績(jì)效預算編制方法。

傳統預算編制

1、以外推法將過(guò)去的支出趨勢（或上年支出額）延伸至下一年度。

2、將數額酌情予以增加，以適應工資提高和物價(jià)上漲引起的人工成本和原材料成本的提高。

3、將數額再予提高，以滿(mǎn)足修改原計劃和修改原設計方案所需追加的預算支出，通常這方面達到原預算的 30%或更多。

1、上年的每個(gè)支出項目均為必要，而且都是實(shí)現組織目標和任務(wù)所必不可少的。

2、上年的每個(gè)支出項目在下一年度中仍有繼續進(jìn)行的必要，且均較別的新計劃或新方案更為必要。

3、上年的每個(gè)支出項目均系以成本一效益最大的方式實(shí)施的。

4、上年的每個(gè)支出項目在下一年將仍然需要，充其量只需對其中的人工成本和原材料成本做某些調整。

按照這樣的步驟、這樣的假設所編制的預算，必然會(huì )出現前述的危險傾向以及如下的結果：

1、每屆預算年度開(kāi)始，各單位以上年實(shí)際支出為基礎，再增列一筆金額，巧妙裝飾后，作為新計劃提交最高領(lǐng)導層審批；

2、主持預算審批的領(lǐng)導，明知預算中的“水分”，但因不能透徹了解情況，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），隨后開(kāi)始一個(gè)爭吵過(guò)程；

3、經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，^[3]預算編制完成。幾乎所有的申請單位都意見(jiàn)紛紛，大家都感到這套辦法必須改革，但年復一年，仍不見(jiàn)有多少起色；

4、這種不分青紅皂白砍一刀的作法，使有經(jīng)驗的財務(wù)人員有意把預算造得大大超過(guò)實(shí)際需要，以便“砍一刀”后還能滿(mǎn)足需要，而對那些老老實(shí)實(shí)造預算者來(lái)說(shuō)則叫苦不迭。好在吃一塹，長(cháng)一智，再造預算時(shí)就學(xué)乖了。結果，不啻是在鼓勵下級欺騙上級。針對傳統編制方法存在的問(wèn)題，美國得克薩斯儀器公司的彼德·A·菲爾（Beter A. Pyhrr）于 1970年提出了“零基預算法”（Zero—Base Budgeting，縮寫(xiě)為 ZBB）的概念。美國的政府部門(mén)，特別是喬治亞州政府最早采用 ZBB，并取得了成效。隨后，企業(yè)組織也相應采用。

零基預算編制

零基預算法

17世紀，英國編制了世界上第一個(gè)國家預算，到了20世紀，絕大多數國家都建立了國家預算編制制度。其間，預算編制方法也經(jīng)歷了多次變革。由于早期的政府預算內容比較單一，預算編制采用十分簡(jiǎn)單的“職能預算編制法”。

隨著(zhù)社會(huì )生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，政府預算所包含的內容逐漸增多，為滿(mǎn)足這一需要，逐步形成了一套比較完整的預算程序，其中包括現代的預算編制方法，如“計劃和績(jì)效預算編制法”（績(jì)效預算）、“項目預算編制法”（項目預算）等等，世界相當多的國家使用

“零基預算編制法”（零基預算）

零基預算編制有以下五個(gè)步驟：

1、劃分和確定基層預算單位企業(yè)里各基層業(yè)務(wù)單位通常被視為能獨立編制預算的基層單位。

所謂的“預算單位”并不等同于日常生活意義上的單位，說(shuō)白了，它指的就是需要錢(qián)的地方、部門(mén)、項目、活動(dòng)等。預算單位到底如何確定，零基預算的設計者并沒(méi)有作出硬性的規定，關(guān)鍵是看在哪一層次上編制預算。預算單位確定后，接下來(lái)是制定一攬子決策。

零基預算

由企業(yè)提出總體目標，然后各基層預算單位根據企業(yè)的總目標和自身的責任目標出發(fā)，編制本單位為實(shí)現上述目標的費用預算方案，在方案中必須詳細說(shuō)明提出項目的目的、性質(zhì)、作用，以及需要開(kāi)支的費用數額。

3、進(jìn)行成本一效益分析

基層預算單位按下達的“預算年度業(yè)務(wù)活動(dòng)計劃”，確認預算期內需要進(jìn)行的業(yè)務(wù)項目及其費用開(kāi)支后，管理層對每一個(gè)項目的所需費用和所得收益進(jìn)行比較分析，權衡輕重，區分層次，劃出等級，挑出先后?；鶎宇A算單位的業(yè)務(wù)項目一般分為三個(gè)層次：第一層次是必要項目，即非進(jìn)行不可的項目；第二層次是需要項目，即有助于提高質(zhì)量、效益的項目；第三層次是改善工作條件的項目。進(jìn)行成本效益分析的目的在于判斷基層預算單位各個(gè)項目費用開(kāi)支的合理程度、先后順序以及對本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的影響。

4、審核分配資金

根據預算項目的層次、等級和次序，按照預算期可動(dòng)用的資金及其來(lái)源，依據項目的輕重緩急次序，分配資金，落實(shí)預算。

5、編制并執行預算

資金分配方案確定后，就制定零基預算正式稿，經(jīng)批準后下達執行。執行中遇有偏離預算的地方要及時(shí)糾正，遇有特殊情況要及時(shí)修正，遇有預算本身問(wèn)題要找出原因，總結經(jīng)驗加以提高。

1、有利于提高員工的“投入一產(chǎn)出”意識。

零基預算是以“零”為起點(diǎn)觀(guān)察和分析所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，并且不考慮過(guò)去的支出水平，因此，需要動(dòng)員企業(yè)的全體員工參與預算編制，這樣使得不合理的因素不能繼續保留下去，從投入開(kāi)始減少浪費，通過(guò)成本—效益分析，提高產(chǎn)出水平，從而能使投入產(chǎn)出意識得以增強。

2、有利于合理分配資金。

每項業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)成本—效益分析，對每個(gè)業(yè)務(wù)項目是否應該存在、支出金額若干，都要進(jìn)行分析計算，精打細算，量力而行，能使有限的資金流向富有成效的項目，所分配的資金能更加合理。

3、有利于發(fā)揮基層單位參與預算編制的創(chuàng )造性。

零基預算的編制過(guò)程，企業(yè)內部情況易于溝通和協(xié)調，企業(yè)整體目標更趨明確，多業(yè)務(wù)項目的輕重緩急容易得到共識，有助于調動(dòng)基層單位參與預算編制的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng )造性。

4、有利于提高預算管理水平。

零基預算極大地增加了預算的透明度，預算支出中的人頭經(jīng)費和專(zhuān)項經(jīng)費一目了然，各級之間爭吵的現象可能緩解，預算會(huì )更加切合實(shí)際，會(huì )更好得起到控制作用，整個(gè)預算的編制和執行也能逐步規范，預算管理水平會(huì )得以提高。

盡管零基預算法和傳統的預算方法相比有許多好的創(chuàng )新，但在實(shí)際運用中仍存在一些“瓶頸”。

1、由于一切工作從“零”做起，因此采用零基預算法編制工作量大、費用相對較高；

2、分層、排序和資金分配時(shí)，可能有主觀(guān)影響，容易引起部門(mén)之間的矛盾；

3、任何單位工作項目的“輕重緩急”都是相對的，過(guò)分強調項目，可能是有關(guān)人員只注重短期利益，忽視本單位作為一個(gè)整體的長(cháng)遠利益。