定義

負面清單管理模式，指的是一個(gè)國家在引進(jìn)外資的過(guò)程中，對某些與國民待遇不符的管理措施，以清單形式公開(kāi)列明，在一些實(shí)行對外資最惠國待遇的國家，有關(guān)這方面的要求也以清單形式公開(kāi)列明。這種模式的好處是讓外資企業(yè)可以對照這個(gè)清單實(shí)行自檢，對其中不符合要求的部分事先進(jìn)行整改，從而提高外資進(jìn)入的效率。但是在我國，對外資進(jìn)入目前依然實(shí)行政府審批制，這使外資企業(yè)很不適應，常常在審批過(guò)程中陷入扯皮，降低了外資進(jìn)入的效率。^[1]

釋義

所謂負面清單管理模式，相當于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。學(xué)術(shù)上的說(shuō)法是，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jì)要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。

與負面清單相對應的是，正面清單（Positive List），即列明了企業(yè)可以做什么領(lǐng)域的投資。

在《服務(wù)貿易總協(xié)定》（GATS）中，利用正面清單來(lái)確定覆蓋的領(lǐng)域，而負面清單則用來(lái)圈定在這些開(kāi)放領(lǐng)域清單上，有關(guān)市場(chǎng)準入和國民待遇問(wèn)題的限制，這種做法也被當下不少?lài)也捎?，從而有效利用正面和負面清單的手段，在開(kāi)放市場(chǎng)的同時(shí)，保護部分敏感產(chǎn)業(yè)。

模式

《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“負面清單”），以外商投資法律法規、《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2011年修訂）》等為依據，列明中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自貿試驗區”）內對外商投資項目和設立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等不符的準入措施。負面清單按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)及代碼》（2011年版）分類(lèi)編制，包括18個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)。S公共管理、社會(huì )保障和社會(huì )組織、T國際組織2個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)不適用負面清單。

除列明的外商投資準入特別管理措施，禁止（限制）外商投資國家以及中國締結或者參加的國際條約規定禁止（限制）的產(chǎn)業(yè)，禁止外商投資危害國家安全和社會(huì )安全的項目，禁止從事?lián)p害社會(huì )公共利益的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

自貿試驗區內的外資并購、外國投資者對上市公司的戰略投資、境外投資者以其持有的中國境內企業(yè)股權出資，應當符合相關(guān)規定要求；涉及國家安全審查、反壟斷審查的，按照相關(guān)規定辦理。

香港特別行政區、澳門(mén)特別行政區、臺灣地區投資者在自貿試驗區內投資參照負面清單執行。內地與香港特別行政區、澳門(mén)特別行政區《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿關(guān)系的安排》及其補充協(xié)議、《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》及其后續《海峽兩岸服務(wù)貿易協(xié)議》、我國簽署的自貿協(xié)定中適用于自貿試驗區并對符合條件的投資者有更優(yōu)惠的開(kāi)放措施的，按照相關(guān)協(xié)議或協(xié)定的規定執行。

負面清單一詞出現在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》所列的9項主要任務(wù)和措施中，“探索建立負面清單管理模式”位列第三，排名僅在“深化行政管理體制改革”、“擴大服務(wù)業(yè)開(kāi)放”之后。

《總體方案》提出，“探索建立負面清單管理模式。借鑒國際通行規則，對外商投資試行準入前國民待遇，研究制訂試驗區外商投資與國民待遇等不符的負面清單，改革外商投資管理模式。

對負面清單之外的領(lǐng)域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制（國務(wù)院規定對國內投資項目保留核準的除外），由上海市負責辦理；將外商投資企業(yè)合同章程審批改為由上海市負責備案管理，備案后按國家有關(guān)規定辦理相關(guān)手續；工商登記與商事登記制度改革相銜接，逐步優(yōu)化登記流程；完善國家安全審查制度，在試驗區內試點(diǎn)開(kāi)展涉及外資的國家安全審查，構建安全高效的開(kāi)放型經(jīng)濟體系。在總結試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度?！?/p>內容

2013年9月30日，負面清單公布。清單寫(xiě)明，新聞機構，圖書(shū)、報紙、期刊的出版業(yè)務(wù)，音像制品和電子出版物的出版、制作業(yè)務(wù)，目前均屬外商投資的“禁區”。在娛樂(lè )場(chǎng)所方面，電影院的建設經(jīng)營(yíng)受到限制，須中方控股。廣播電視節目、電影的制作業(yè)務(wù)，也僅限合作的方式。廣播電視節目制作經(jīng)營(yíng)公司、電影制作公司、發(fā)行公司、院線(xiàn)公司，屬于外資不能進(jìn)駐的領(lǐng)域。

此前備受關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所（網(wǎng)吧），也在“負面清單”的禁止之列。博彩業(yè)（含賭博類(lèi)跑馬場(chǎng)）、色情業(yè)，外商也不能在自貿區投資。在體育場(chǎng)館中，高爾夫球場(chǎng)的建設、經(jīng)營(yíng)明確禁止投資。大型主題公園的建設、經(jīng)營(yíng)雖未禁止，卻受到一定限制。

根據自貿區總體方案，外商獨資的醫療機構獲得了準入的機會(huì )，中外合作的經(jīng)營(yíng)性教育培訓機構和職業(yè)技能培訓機構也將開(kāi)放。負面清單則顯示，醫療機構投資受到三條明確的限制：投資總額不得低于2000萬(wàn)元人民幣，經(jīng)營(yíng)期限不能超過(guò)20年，不允許設立分支機構。

至于教育領(lǐng)域，則進(jìn)一步明確了總體方案的限定。經(jīng)營(yíng)性教育培訓機構、職業(yè)技能培訓機構，只能以中外合資的方式開(kāi)展。如果外資試圖投資非經(jīng)營(yíng)性學(xué)前教育、中等職業(yè)教育、普通高中教育、高等教育等教育機構，以及非經(jīng)營(yíng)性教育培訓機構、職業(yè)技能培訓機構僅限合作，且不允許設立分支機構。義務(wù)教育以及軍事、警察、政治、宗教和黨校等特殊領(lǐng)域教育機構，經(jīng)營(yíng)性學(xué)前教育、中等職業(yè)教育、普通高中教育高等教育等教育機構，屬于明確禁止的范圍。

上海自貿區負面清單依據法律法規作了大量梳理，按國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)，列出18個(gè)門(mén)類(lèi)，89個(gè)大類(lèi)，419個(gè)中類(lèi)，1069個(gè)小類(lèi)，190條管理措施。約占試驗區內1069個(gè)小經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)的17.8%。對于未列入負面清單的外商投資一般項目，最快4天企業(yè)可以拿到營(yíng)業(yè)執照、機構代碼和稅務(wù)登記等。

對于列入負面清單的外商投資，試驗區將按照原有辦法進(jìn)行管理。而對于未列入清單的外商投資一般項目，則將按照內外資一致的原則，把項目的核準制改為備案制，把原來(lái)合同章程的審批改為備案管理。

2018年10月9日，上海發(fā)布最新制定的《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務(wù)貿易負面清單管理模式實(shí)施辦法》和《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務(wù)貿易特別管理措施（負面清單）》，標志著(zhù)上海自貿試驗區跨境服務(wù)貿易負面清單管理模式的建立。實(shí)施辦法旨在推進(jìn)跨境服務(wù)貿易負面清單管理的法治化、制度化、規范化和程序化，構建與負面清單管理模式相匹配的權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的跨境服務(wù)貿易事中事后監管體系，共15條內容。負面清單從自貿試驗區深化改革開(kāi)放的要求出發(fā)，本著(zhù)遵循國際通行規則的原則，以國際化、透明度、開(kāi)放度為標準。

發(fā)展

中國商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽(yáng)日前就中方同意以準入前國民待遇和負面清單為基礎與美方進(jìn)行投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判發(fā)表談話(huà)，他表示，同意采用這種模式是適應國際發(fā)展趨勢的需要，與中國正在推進(jìn)的行政審批制度改革的方向一致。

所謂準入前國民待遇是指在企業(yè)設立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。負面清單是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jì)要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。

目前為止，我國對外資的管理一直采用的是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》模式，在這份由國家發(fā)改委和商務(wù)部制訂的目錄中，列出了我國鼓勵、限制、禁止外商進(jìn)入的行業(yè)。所有的外商投資和商業(yè)投資只能在規定的范圍內活動(dòng)。而負面清單是給不開(kāi)放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動(dòng)列一個(gè)清單，明確告訴對方哪些領(lǐng)域和行業(yè)是限制或禁止外商活動(dòng)的。那么，只要未列入名單的就是法無(wú)禁止皆可為。

"相比較而言，負面清單管理可以簡(jiǎn)化對外資進(jìn)入的審批管理，同時(shí)擴大開(kāi)放。對外資來(lái)說(shuō)，在外資準入方面更加透明，對于增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資都將起到積極作用。

清單

自由貿易協(xié)定（FTA）采用負面清單已經(jīng)有相當長(cháng)一段的時(shí)間。

1994年生效的北美自由貿易區（NAFTA）被認為是最早采用負面清單的FTA之一，在美國和新加坡達成FTA之后，這種制度也被亞洲多國所仿效，但各國的做法并不一樣。

例如在金融服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，美國-新加坡FTA就在跨境金融服務(wù)貿易的子領(lǐng)域采取了正面清單的形式，韓國-美國FTA則進(jìn)一步將正面清單拓展至金融服務(wù)的投資領(lǐng)域，并以一個(gè)混合清單的模式允許雙方金融投資領(lǐng)域子項目的開(kāi)放程度。但日本-墨西哥FTA則將金融服務(wù)領(lǐng)域排除在投資之外。

一般在FTA中，各國會(huì )利用負面清單在服務(wù)貿易、投資和金融領(lǐng)域做出不同程度的安排，在服務(wù)貿易領(lǐng)域，負面清單往往會(huì )引入對本地市場(chǎng)份額的要求，在投資領(lǐng)域則會(huì )對業(yè)績(jì)有要求，并對高管和董事會(huì )成員的國籍做出限制，這事實(shí)上來(lái)源于雙邊投資協(xié)定。

業(yè)內通常認為，知道什么是不允許的，比知道哪些是可以做的，更能幫助服務(wù)業(yè)供應商理解在國外如何開(kāi)展業(yè)務(wù)，并且負面清單也適用于未來(lái)新出現的服務(wù)活動(dòng)，因為這些新的活動(dòng)在FTA制定之初可能還沒(méi)有出現。

但是在看到負面清單優(yōu)越性的同時(shí)，也不能否認正面清單的意義。

知道哪些是不允許做的意義取決于開(kāi)放的程度，但當某個(gè)領(lǐng)域的限制清單就像一本電話(huà)本一樣厚時(shí)，知道哪些是可以做的或許更能幫助商業(yè)人士來(lái)開(kāi)展業(yè)務(wù)。一些行業(yè)觀(guān)察人士認為，帶有對現有政策約束可能性的正面清單可以給政府提供重要的自由呼吸空間，當政府只有有限的行政能力，來(lái)匯總所有有貿易限制政策的領(lǐng)域清單時(shí)，這種自由空間的給予尤為重要，包括子領(lǐng)域的開(kāi)放，或者是一些對外資參與敏感的產(chǎn)業(yè)。

挑戰

對于外商來(lái)講，更重要的是負面清單到底包含了哪些內容，如果依舊是之前《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中的禁止和限制投資類(lèi)別，那負面清單的價(jià)值就大大縮水。

以美國為例，截至目前已經(jīng)與42個(gè)國家和地區簽訂了以準入前國民待遇和負面清單為基礎的雙邊投資協(xié)定（BIT），最新一起生效的是與盧旺達的BIT。美國在其附錄里對核能、采礦、航空運輸、通信、金融、保險和其他金融服務(wù)做出了國民待遇和最惠國待遇的例外，早期美國與其他國家和地區簽署的BIT都是按照產(chǎn)業(yè)大類(lèi)加以說(shuō)明，并未列出詳細產(chǎn)業(yè)中的負面清單。但需要注意的是，與美國簽訂BIT的國家以發(fā)展中國家為主，G20成員國一個(gè)都沒(méi)有參與。

此外，試驗區內的內資企業(yè)如何審批，也尚待明確此次在自由貿易試驗區暫停的是三部涉及外資的法律，《公司法》卻不在其中，有待厘清。

消除隱性壁壘要與實(shí)行“負面清單”的管理模式同步推進(jìn)，在項目核準、行政管理、公共財政、金融支持等方方面面的配套改革需要及時(shí)跟進(jìn)，否則負面清單無(wú)疑畫(huà)餅充饑，落入與非公36條類(lèi)似的尷尬境地。

新聞

上海出入境檢驗檢疫局（簡(jiǎn)稱(chēng)“上海國檢局”）昨天發(fā)布《上海國檢局關(guān)于深化檢驗檢疫監管模式改革支持上海自貿試驗區發(fā)展的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)共24條舉措，涉及體制機制創(chuàng )新、簡(jiǎn)政放權、提升貿易便利化水平、服務(wù)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快互聯(lián)互通等5個(gè)方面。

根據該意見(jiàn)，上海國檢局將在自貿區推出“十檢十放”分類(lèi)監管新模式，包括先檢后放、通檢通放、快檢快放、邊檢邊放、空檢海放、即檢即放、外檢內放、少檢多放、他檢我放、不檢就放等。

此外，國檢部門(mén)還將在自貿區建立跨境電商負面清單管理制度，除清單內的商品禁止以跨境電商形式入境外，全面支持跨境電商發(fā)展。如在出口跨境電商方面，對按個(gè)人訂單出境的商品，除必要的檢疫處理外，不實(shí)施檢驗。同時(shí)，實(shí)施跨境電商備案管理，支持在自貿區建立進(jìn)口水果、生鮮電商綜合交易平臺。

上海國檢局局長(cháng)俞太尉表示，新的國檢24條內容更加注重頂層設計，更有針對性和操作性，形成了檢驗檢疫政策改革的組合拳。