內容簡(jiǎn)介

“十二五”時(shí)期，世情國情繼續發(fā)生深刻變化，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展呈現新的階段性特征。綜合判斷國際國內形勢，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見(jiàn)和難以預見(jiàn)的風(fēng)險挑戰。我們要增強機遇意識和憂(yōu)患意識，主動(dòng)適應環(huán)境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發(fā)有為地推進(jìn)我國改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設。

從國際看，和平、發(fā)展、合作仍是時(shí)代潮流，世界多極化、經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，世界經(jīng)濟政治格局出現新變化，科技創(chuàng )新孕育新突破，國際環(huán)境總體上有利于我國和平發(fā)展。同時(shí)，國際金融危機影響深遠，世界經(jīng)濟增長(cháng)速度減緩，全球需求結構出現明顯變化，圍繞市場(chǎng)、資源、人才、技術(shù)、標準等的競爭更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問(wèn)題更加突出，各種形式的保護主義抬頭，我國發(fā)展的外部環(huán)境更趨復雜。我們必須堅持以更廣闊的視野，冷靜觀(guān)察，沉著(zhù)應對，統籌國內國際兩個(gè)大局，把握好在全球經(jīng)濟分工中的新定位，積極創(chuàng )造參與國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢。

從國內看，工業(yè)化、信息化、城鎮化、市場(chǎng)化、國際化深入發(fā)展，人均國民收入穩步增加，經(jīng)濟結構轉型加快，市場(chǎng)需求潛力巨大，資金供給充裕，科技和教育整體水平提升，勞動(dòng)力素質(zhì)改善，基礎設施日益完善，體制活力顯著(zhù)增強，政府宏觀(guān)調控和應對復雜局面能力明顯提高，社會(huì )大局保持穩定，我們完全有條件推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和綜合國力再上新臺階。同時(shí)，必須清醒地看到，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續問(wèn)題依然突出，主要是，經(jīng)濟增長(cháng)的資源環(huán)境約束強化，投資和消費關(guān)系失衡，收入分配差距較大，科技創(chuàng )新能力不強，產(chǎn)業(yè)結構不合理，農業(yè)基礎仍然薄弱，城鄉區域發(fā)展不協(xié)調，就業(yè)總量壓力和結構性矛盾并存，物價(jià)上漲壓力加大，社會(huì )矛盾明顯增多，制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙依然較多。我們必須科學(xué)判斷和準確把握發(fā)展趨勢，充分利用各種有利條件，加快解決突出矛盾和問(wèn)題，集中力量辦好自己的事情。

制定過(guò)程

“十二五”規劃的制定過(guò)程，大體可以分為以下相互連接的11個(gè)步驟：

（2008年3月至2008年12月）。2008年3月，國家發(fā)展和改革委員會(huì )組織開(kāi)展“十一五”規劃中期評估。中期評估是《國家“十一五”規劃綱要》第48章首次明文規定的重要程序，是一個(gè)充分民主的過(guò)程。評估過(guò)程首先包括三類(lèi)主體的評估：各部委組織對本部門(mén)的“十一五”專(zhuān)項規劃實(shí)施情況進(jìn)行評估；地方各級（主要是省級）政府也都對本級政府的“十一五”規劃實(shí)施情況評估；第三方獨立評估。

其中，第三方獨立評估是新增加的程序，國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀(guān)的批評意見(jiàn)，同時(shí)各自提出下一步實(shí)施規劃的政策建議，作為國家發(fā)展和改革委員會(huì )起草中期評估報告的重要參考，充分體現公共政策實(shí)施評估的專(zhuān)業(yè)化、國際化以及獨立性和客觀(guān)性。這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。

同時(shí)，國家發(fā)展和改革委員會(huì )還廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，深入基層進(jìn)行實(shí)地調研，通過(guò)問(wèn)卷調查、召開(kāi)座談會(huì )等形式廣泛征求意見(jiàn)，并向全國人民代表大會(huì )財經(jīng)委員會(huì )作專(zhuān)題匯報，及時(shí)接受指導。

在充分民主的基礎上，由國家發(fā)展和改革委員會(huì )集中各方意見(jiàn)，起草《“十一五”規劃實(shí)施情況中期評估報告》，并于2008年12月24日由國家發(fā)展和改革委員會(huì )主任張平向十一屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第六次會(huì )議報告，同時(shí)附上三家獨立評估報告摘要。這反映中國五年規劃獨特的學(xué)習機制：前一個(gè)五年規劃實(shí)施過(guò)半，進(jìn)行他方和自我評價(jià)，及時(shí)發(fā)現突出問(wèn)題，及時(shí)提出解決辦法，及時(shí)改進(jìn)《綱要》編制，也為制定下一個(gè)五年規劃做了鋪墊。

（2008年底至2009年底）。

這包括進(jìn)行基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

在中期評估的基礎上，2008年底至2009年初，國家發(fā)改委提出了包含8大領(lǐng)域39個(gè)題目的“十二五”規劃前期重大問(wèn)題，向全社會(huì )公開(kāi)招標，其中有60個(gè)單位的選題入選，加上直接委托研究，發(fā)改委系統內部研究，選題大約有數百個(gè)之多，參與專(zhuān)家數千人、研究人員達上萬(wàn)人，形成幾百萬(wàn)字的研究報告。

上述研究成果直接為起草《“十二五”規劃綱要》服務(wù)，相當于“自下而上”驅動(dòng)的政策制定模型。這是世界最大規模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢(qián)”購買(mǎi)“公共決策知識”。

對于同一重大題目，國家發(fā)展和改革委員會(huì )采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《“十二五”規劃總體思路和目標研究》，共委托了國家信息中心、國家發(fā)展和改革委員會(huì )宏觀(guān)經(jīng)濟研究院、國家行政學(xué)院、清華大學(xué)國情研究中心四家進(jìn)行獨立研究，于2009年9~10月提交報告。

在此基礎上，國家發(fā)改委吸收各方研究成果起草“十二五”規劃基本思路，在形成基本思路初稿以后，國家發(fā)展和改革委員會(huì )開(kāi)始征求專(zhuān)家意見(jiàn)、各部門(mén)意見(jiàn)。根據各方的修改意見(jiàn)，國家發(fā)展和改革委員會(huì )對基本思路進(jìn)行修改完善。

（2009年12月至2010年2月）。

根據前期研究成果，國家發(fā)改委起草了基本思路意見(jiàn)稿，在征求各方面（指各地區、各部門(mén)及專(zhuān)家）意見(jiàn)之后，向黨中央、國務(wù)院匯報。中央政治局常委們詳細討論基本思路，達成政治共識后，向各方通報，以統一認識，進(jìn)行政治動(dòng)員。

這是一次從民主到集中的過(guò)程，主要是社會(huì )范圍內民主到集中的過(guò)程。而后，開(kāi)始了下一輪的民主和分散，相當于“自下而上”驅動(dòng)的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為爾后的調查研究、廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)、起草黨中央建議提供了基礎。

（2010年2月至2010年10月）?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃的建議（草案）》，是在中央政治局常委會(huì )直接領(lǐng)導下制定的。

2010年2月，中央成立由李克強擔任組長(cháng)的“十二五”規劃《建議》起草小組，起草小組主要由國務(wù)院研究室、國家發(fā)展改革委以及各部門(mén)人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學(xué)習，主要是集中學(xué)習有關(guān)材料；隨后組成專(zhuān)題調研組分赴各地調研；在此基礎上起草送審《提綱》。根據中央領(lǐng)導人對于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見(jiàn)，起草小組開(kāi)始集中寫(xiě)作，起草《建議》。中央政治局常委多次聽(tīng)取匯報，中央政治局對《建議》進(jìn)行多次討論。從3月全國人民代表大會(huì )閉幕之后，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進(jìn)行專(zhuān)題調研。這是中央領(lǐng)導人與地方負責人直接信息溝通的最好形式，一方面“百聞不如一見(jiàn)”，中央領(lǐng)導人直接獲得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方負責人可以直接反映他們的實(shí)際要求和具體建議，就重大政策交換意見(jiàn)，達成共識。

2010年3月~2010年9月間，全國人大、全國政協(xié)、民主黨派分赴全國各地就“十二五”規劃編制進(jìn)行專(zhuān)題調研，為“十二五”規劃編制提供咨詢(xún)。與此同時(shí)，各階段的起草小組工作人員更是經(jīng)常性地進(jìn)行深入調研，通過(guò)調研來(lái)研究問(wèn)題，形成思路。2009年末到2010年初，國家發(fā)改委赴東部、西部、中部三個(gè)地區專(zhuān)題調研，并召開(kāi)了四個(gè)地區（其中東北地區和中部地區合并召開(kāi)）關(guān)于“十二五”規劃思路研究的“片會(huì )”。

形成《建議》的過(guò)程就是民主決策的過(guò)程。一是廣泛聽(tīng)取各地方、各部門(mén)黨委（黨組）、黨內老同志和黨內精英意見(jiàn)，以集中全黨的智慧；二是廣泛征求各民主黨派與全國工商聯(lián)負責人、無(wú)黨派人士等的黨外精英意見(jiàn)，以吸收社會(huì )的智慧，對《建議》不斷修改、充實(shí)、完善。還要在中央政治局常委會(huì )、中央政治局會(huì )議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會(huì )。

2010年10月正式召開(kāi)中共十七屆五中全會(huì )，由國務(wù)院總理代表中央政治局作《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃建議的說(shuō)明》，全會(huì )審議和通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃的建議》，并正式對外公布。黨中央的《建議》分析國內外形勢，根據中國基本國情和發(fā)展階段，提出規劃的經(jīng)濟社會(huì )主要目標、指導方針、重要原則、重點(diǎn)戰略和主要任務(wù)，為制定“十二五”規劃綱要奠定基礎。這是再次從民主到集中的過(guò)程，主要是黨內范圍民主到集中的過(guò)程。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》文本（2010年10月至2011年2月）。

由于在《建議》起草期間，一方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì )參與黨中央《建議》起草工作，另一方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì )也同步起草《綱要》草案。在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》文本初稿。并于2010年12月在全國改革發(fā)展工作會(huì )議上，與各地方、各部門(mén)、各行業(yè)協(xié)會(huì )進(jìn)行信息溝通，直接聽(tīng)取意見(jiàn)，與此同時(shí)進(jìn)行不同規劃之間的銜接和協(xié)調。

（2010年10月至2011年1月）。

2005年10月，國務(wù)院明文規定，實(shí)行編制規劃的專(zhuān)家論證制度，正式成立國家規劃專(zhuān)家委員會(huì )，由37位經(jīng)濟界、科技界、企業(yè)界和其他知名專(zhuān)家組成。五年規劃草案形成后，國家發(fā)展和改革委員會(huì )多次組織國家發(fā)展規劃專(zhuān)家委員會(huì )專(zhuān)家進(jìn)行詳細討論、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)和專(zhuān)題論證，并正式向國務(wù)院提交論證報告，并隨同《綱要》一起報送全國人民代表大會(huì )，作為審議《綱要》的重要參考。

規定除涉及國家秘密內容外，規劃編制部門(mén)應當公布規劃草案或者舉行聽(tīng)證會(huì )，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。為此，在國家發(fā)展和改革委員會(huì )門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)辟建言獻策專(zhuān)欄，公開(kāi)征集公民意見(jiàn)。這是充分反映人民群眾意見(jiàn)，集中人民群眾智慧的“信息平臺”。

同時(shí)，由國務(wù)院召開(kāi)“十二五”規劃座談會(huì )，直接聽(tīng)取各地區、各部門(mén)領(lǐng)導的意見(jiàn)；直接向黨中央、國務(wù)院各部門(mén)進(jìn)行書(shū)面征求意見(jiàn)；召開(kāi)老同志座談會(huì )聽(tīng)取意見(jiàn)；由國家發(fā)改委征求香港和澳門(mén)特別行政區的意見(jiàn)；由全國人民代表大會(huì )財政經(jīng)濟委員會(huì )、全國政協(xié)召開(kāi)會(huì )議，聽(tīng)取《綱要》的匯報，直接提出修改意見(jiàn)；由國務(wù)院總理多次主持召開(kāi)專(zhuān)家、企業(yè)家、工人、農民等方面的座談會(huì )；由全國人民代表大會(huì )財政經(jīng)濟委員會(huì )等對《綱要（草案）》進(jìn)行初審；由各地區人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )組織全國人民代表提前審議《綱要》；由中共中央主持召開(kāi)民主黨派等方面的座談會(huì )。

在此基礎上，《綱要》提交國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和國務(wù)院全體會(huì )議審議；提交中央政治局常委會(huì )和中央政治局會(huì )議審定，形成《綱要（草案）》，正式提交第十一屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議審議。這是又一次從民主到集中的過(guò)程。

（2011年3月）國務(wù)院審議通過(guò)的《綱要（草案）》提交全國人大審議，首先由全國人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )對“十二五”規劃提前進(jìn)行審議；在召開(kāi)全國人民代表大會(huì )之前，全國人大常委會(huì )組織全國人民代表提前審議；召開(kāi)第十一屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議，由國務(wù)院總理向大會(huì )提交的《政府工作報告》中對《綱要（草案）》做說(shuō)明，全國人民代表和全國政協(xié)委員進(jìn)行分組討論、提出重要修改意見(jiàn)，在此基礎上由大會(huì )審議并正式批準《綱要》。這是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》。

規劃實(shí)施是規劃編制的最終目的，任何規劃最后都應組織實(shí)施。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，要根據規劃的不同功能，創(chuàng )新規劃實(shí)施機制，建立責任明確、分類(lèi)實(shí)施的實(shí)施機制。國務(wù)院按照職責分工將《綱要》提出的主要目標和任務(wù)分解落實(shí)到各地區、各部門(mén)，明確約束性指標的責任部門(mén)，約束性指標的地區分解，建立約束性指標的公報制度，將約束性指標納入各地區、各部門(mén)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)和績(jì)效考核，組織全國實(shí)施。

規劃內容

第一篇 轉變方式 開(kāi)創(chuàng )科學(xué)發(fā)展新局面

第一章 發(fā)展環(huán)境

第二章 指導思想

第三章 主要目標

第四章 政策導向

第二篇 強農惠農 加快社會(huì )主義新農村建設

第五章 加快發(fā)展現代農業(yè)

第六章 拓寬農民增收渠道

第七章 改善農村生產(chǎn)生活條件

第八章 完善農村發(fā)展體制機制

第三篇 轉型升級 提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力

第九章 改造提升制造業(yè)

第十章 培育發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)

第十一章 推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革

第十二章 構建綜合交通運輸體系

第十三章 全面提高信息化水平

第十四章 推進(jìn)海洋經(jīng)濟發(fā)展

第四篇 營(yíng)造環(huán)境 推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展

第十五章 加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)

第十六章 大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)

第十七章 營(yíng)造有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的環(huán)境

第五篇 優(yōu)化格局 促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展和城鎮化健康發(fā)展

第十八章 實(shí)施區域發(fā)展總體戰略

第十九章 實(shí)施主體功能區戰略

第二十章 積極穩妥推進(jìn)城鎮化

第六篇 綠色發(fā)展 建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )

第二十一章 積極應對全球氣候變化

第二十二章 加強資源節約和管理

第二十三章 大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟

第二十四章 加大環(huán)境保護力度

第二十五章 促進(jìn)生態(tài)保護和修復

第二十六章 加強水利和防災減災體系建設

第七篇 創(chuàng )新驅動(dòng) 實(shí)施科教興國戰略和人才強國戰略

第二十七章 增強科技創(chuàng )新能力

第二十八章 加快教育改革發(fā)展

第二十九章 造就宏大的高素質(zhì)人才隊伍

第八篇 改善民生 建立健全

第三十章 提升基本公共服務(wù)水平

第三十一章 實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰略

第三十二章 合理調整收入分配關(guān)系

第三十三章 健全覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系

第三十四章 完善基本醫療衛生制度

第三十五章 提高住房保障水平

第三十六章 全面做好人口工作

第九篇 標本兼治 加強和創(chuàng )新社會(huì )管理

第三十七章 創(chuàng )新社會(huì )管理體制

第三十八章 強化城鄉社區自治和服務(wù)功能

第三十九章 加強社會(huì )組織建設

第四十章 完善維護群眾權益機制

第四十一章 加強公共安全體系建設

第十篇 傳承創(chuàng )新 推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮

第四十二章 提高全民族文明素質(zhì)

第四十三章 推進(jìn)文化創(chuàng )新

第四十四章 繁榮發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)

第十一篇 改革攻堅 完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制

第四十五章 堅持和完善基本經(jīng)濟制度

第四十六章 推進(jìn)行政體制改革

第四十七章 加快財稅體制改革

第四十八章 深化金融體制改革

第四十九章 深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費改革

第十二篇 互利共贏(yíng) 提高對外開(kāi)放水平

第五十章 完善區域開(kāi)放格局

第五十一章 優(yōu)化對外貿易結構

第五十二章 統籌“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”

第五十三章 積極參與全球經(jīng)濟治理和區域合作

第十三篇 發(fā)展民主 推進(jìn)社會(huì )主義政治文明建設

第五十四章 發(fā)展社會(huì )主義民主政治

第五十五章 全面推進(jìn)法制建設

第五十六章 加強反腐倡廉建設

第十四篇 深化合作 建設中華民族共同家園

第五十七章 保持香港澳門(mén)長(cháng)期繁榮穩定

第五十八章 推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展和祖國統一大業(yè)

第十五篇

加強國防和

建設

第五十九章 加強國防和軍隊現代化建設

第六十章 推進(jìn)軍民融合式發(fā)展

第十六篇 強化實(shí)施 實(shí)現宏偉發(fā)展藍圖

第六十一章 完善規劃實(shí)施和評估機制

第六十二章 加強規劃協(xié)調管理